一个派驻检察室在河北塞罕坝林场坚守30余年,多年如一日地履行生态环境司法保护工作,助力塞罕坝林场建设者于2017年12月被授予联合国“地球卫士奖”;一处深藏在北京郊区的非法建材喷漆加工基地,被北京市检察院第四分院提起民事公益诉讼,成为北京市首例大气污染民事公益诉讼案件;一块原先垃圾遍地、苍蝇乱飞的场地,在浙江省诸暨市检察院的督促下,由当地涉嫌环境污染罪的8家企业自愿出资115万元,经过半年时间建成为一座供市民休闲娱乐的生态公园……
一直以来,破坏生态环境的案件时有发生,案件的种类形式也推陈出新,检察机关在保护生态环境方面也不断与时俱进,砥砺前行。
三种治理手段参与生态保护
“截至2017年6月,试点地区检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6527件,督促恢复被污染、破坏耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷;督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里,督促1700余家违法企业进行整改。”2017年6月30日,最高人民检察院召开发布会通报检察机关提起公益诉讼两年试点成果,新闻发言人指出,生态环境与资源保护领域成为检察机关提起公益诉讼的重点。
从2014年开始,最高检先后两次部署开展破坏环境资源犯罪专项立案监督活动,2017年1月至2018年12月,最高检确定再次集中力量突出打击这类严重犯罪。“一分部署,九分落实。”最高人民检察院侦查监督厅厅长张志杰用这八个字概括了检察机关在专项立案监督活动中所作出的努力。
如何定义生态检察?中国政法大学教授王灿发认为,生态检察现在确实没有一个完整的定义,但是这种定义并不用太复杂。“生态检察是检察机关依法介入生态保护,通过发挥检察监督职能,保障环境法律法规得以执行和遵守的法律活动。
“生态检察实际上是检察机关参与生态治理的概括。”西南政法大学教授刘艺认为,在环境污染问题未得到根本遏制的大背景下,国家推动生态环境司法保护制度的发展与完善,在检察机关可以行使环境刑事制裁手段的基础上,再授权检察机关提起环境民事和行政公益诉讼职权。检察机关提起环境民事公益诉讼和行政公益诉讼制度是一项世界创举、人无我有的制度。为了检验这项制度的正当性和适切性,全国人大常委会授权检察机关进行了两年试点。试点工作成效显著,全国人大常委会于2017年6月27日通过修改民事诉讼法、行政诉讼法决议,正式确立该项制度。这也意味着,检察机关可以运用三种治理手段参与生态保护工程。可以预见检察机关在生态环境保护上将发挥更大的作用,因此生态检察的概念也就应运而生。
生态检察面临瓶颈和难题
据了解,在有序推进生态公益诉讼的同时,各地检察机关开展生态检察工作主要是围绕以下方式:认真履行批捕、起诉职能,持续严厉打击各类破坏生态环境刑事犯罪,坚决依法惩治盗伐滥伐林木、非法采矿、非法占用农用地、污染环境等破坏生态环境的多发性刑事犯罪;侦监、民行等部门联动,加强对破坏生态环境案件的诉讼监督,对负有生态环境资源监管职责的环保、水利、国土和林业等部门的行政执法开展专项法律监督,确保生态保护两法的实施达到无缝衔接。
然而,生态检察工作在取得成效的同时也遇到了不少的困难。记者采访中得知,浙江省诸暨市检察院在促成生态公园建成的案例中,办案检察官查阅了大量的法律法规和政策性文件,与环保、公安、法院等多部门多次开展协调沟通。而在生态公园建设中,则把监督触角延伸到公园的招标、设计等事项,耗费了办案检察官半年多时间和大量精力。
另外一件案例则暴露出一些机制障碍。2016年7月,约4000吨来自上海的生活及建筑垃圾欲在江苏省苏州市太湖西山违规倾倒时被当场查获,而苏州市锡山区检察院在办理该起污染环境案中,发现上海相关人员已涉嫌犯罪,但因两地沟通协作机制不畅,难以并案处理,只能将案件线索移送上海方。后来虽然建立了跨区域环境保护合作机制,但办案检察官却发现,在环保部门和司法机关面前新的障碍又接踵而至:相关鉴定机构较少,鉴定周期长、收费高,与办案时限和经费形成矛盾。
“证据的收集可能是检察机关开展生态检察工作的一个难题。”王灿发认为,生态环境犯罪案件中的大部分证据由公安部门或者是环保部门来收集,而此类案件中的证据一般都具有技术性、复杂性和易灭失性等特点,对于大多数文科出身的检察官而言可能会存在一定困难。尤其是在公益诉讼过程中,需要检察官自己来收集证据,那就更是难上加难。第二个困难就是法律适用的问题。环境法是一个非常复杂的法律体系,它是一门小而广但极具有科学技术性的学科,与一般传统的法律原则有很多不同,在这方面我们的检察官因为以前很少接触这方面的法律法规,所以法律适用方面可能也会遇到很多的麻烦。
除此之外,一些地区在深入生态检察工作中也发现了不少难题。如当前我国法律、司法解释并没有对生态修复相关内容作出具体规定,各地对生态修复的适用程序及裁判尺度不一,相较不具备生态修复条件或者没有开展生态修复探索地区的被告人而言,一定程度上导致“同案不同判”。再如参与各方权责不清,公、检、法及相关行政职能部门对恢复性司法的认识不一,各自职责分工尚不明确,行政执法机关还停留在“制止性罚款”,工作配合度不高,致使生态修复工作受阻。此外,还有生态修复后续工作的监督主体不清,影响最终修复效果等问题存在。
因地制宜开展生态检察工作
目前,各地检察机关因地制宜纷纷开展有所侧重的生态检察工作已经成为一种特色。
为加强对水资源的保护,江苏、内蒙古、甘肃、云南、湖北等地开展了“保护长江生态”“保护母亲河——黄河”“保护珠江源生态”“保护南水北调水源生态”等专项监督活动;为加强森林、草原等生态环境保护,内蒙古、陕西检察机关分别开展“保护北疆生态屏障专项监督活动”“保护秦岭生态环境专项监督活动”,吉林省检察机关开展长白山生态保护专项监督行动。
福建生态检察工作在探索中创新、在实践中规范、在服务大局中发展,首创“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”——“三位一体”的福建生态检察模式;江西检察机关将恢复性司法理念引入生态检察工作,推动建立“补植复绿”等生态修复补偿机制,实现惩治犯罪与保护生态环境的“双赢”。
近年来,各地检察机关将生态检察工作拓展延伸到刑事、民事、行政检察各环节,创新履职方式,在法律的框架内努力开展生态环境司法保护的尝试与创新。
在浙江,恢复性司法的理念被越来越多地用于生态环保的司法实践。为了教育非法捕捞者知错即改,积极修复渔业资源和水域生态环境,检察官们会同渔政执法部门督促非法捕捞者放养鱼苗,偿还“环境债”,达到了保护生态和惩罚犯罪的双重效果。
“我们不简单机械地套用法律,而是力求将恢复性司法机制用实用活。”浙江省诸暨市检察院检察长谢剑接受《方圆》记者采访时说。
推动生态检察工作可持续发展
“对于一些企业,可能罚款十万、百万都不会在乎,但是如果对企业负责人采取司法强制措施就有可能事半功倍。检察机关起诉环境污染犯罪既是职责体现,也形成了对环境污染犯罪的巨大威慑力。”王灿发认为,检察机关应该充分发挥这些优势,同时在此基础上依法建立生态检察工作的长效机制。
2016年4月11日,一起特殊的环境污染案件在江苏省徐州市中级法院内宣判,法庭当庭判决鸿顺公司赔偿生态环境修复费用及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失共计105.82万元。这是全国首起检察机关提起环境公益诉讼案件。
2015年7月1日,北京等13个省、市、自治区开展检察机关提起公益诉讼试点。2017年7月1日起,新修订的民事诉讼法和行政诉讼法开始实施,修订的内容是确立检察机关提起公益诉讼制度。
“通过公益诉讼活动的开展,保护了青山绿水,优化了城乡环境,促进了依法行政,为全面推进经济社会发展营造了良好的生态环境、政务环境和法治环境。”重庆市水务资产经营有限公司董事长、党委书记李祖伟说。
事实上,一定程度而言,生态检察相较于传统核心的公诉、侦监等还属于较新的工作领域。在加大提起公益诉讼力度的同时,还需要针对人民群众反映强烈的热点生态问题持续开展专项打击、专项监督、专项查办,以实际成效取信于民。而检察机关全方位履行生态环境司法保护职能,应建立健全内外部协调配合机制,形成合力,把生态检察工作推向新高度。
2017年1月,最高检联合环保部、公安部下发了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,对于解决“发现线索难、立案监督难、监督处理难”,促进形成打击犯罪合力起到了积极推动作用。针对目前环境资源领域存在的问题,最高检决定于2017年1月至2018年12月继续开展破坏环境资源犯罪专项立案监督活动,持续发力,回应百姓关切。
据最高检侦监厅负责人介绍,下一步,要把群众反映强烈的环境、资源等领域的突出问题作为监督重点,下力气抓一批有影响、有震动的案件。
资源富集的东北三省将重点针对破坏森林、耕地、矿山、野生动植物资源等行为开展“两个专项”监督,保护好白山黑水;经济发达、人口密集的长江流域各省市将重点围绕保护长江水资源开展工作,保护好中华民族的“母亲河”。
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